Антыкарупцыйная платформа Рэспублікі Беларусь 2020

Введение

Антикоррупционная платформа Республики Беларусь 2020 представляет собой системный взгляд на такое социально-экономическое, институциональное явление, как коррупция. Документ состоит из оценки правовой базы борьбы с коррупцией, её масштаба, форм проявления и сфер распространения. Анализ данного явления представлен также через целый ряд международных индексов и индикаторов.

Во второй части Платформы представлены рекомендации по противодействию коррупции в Беларуси. Они сгруппированы в три блока:

1) демократизация, соблюдение принципов правового государства;2) реформирование системы государственного управления и регулирования;3) место, функции и задачи государства в экономике, ее декриминализация.

Системная, синхронизированная деятельность органов госуправления, бизнеса и общества в режиме политической, гражданской и экономической свободы является единственным способом нейтрализации коррупции. На этапе транзита от централизованной плановой экономики, авторитарного власти к демократическим институтам национального, местного самоуправления и экономического народовластия представленный подход гарантирует блокировку превращения Беларуси в олигархат и схематоз, раскрепощает природный, человеческий, предпринимательский капитал во имя свободной, процветающей, благополучной страны.

I. Аналитическое обоснование

Острый дефицит демократии и свободы слова в Беларуси, грубые нарушения принципа разделения властей, сверхцентрализация политической и экономической власти, отсутствие гражданского и парламентского контроля над деятельностью органов государственного управления, конфликт интересов в них (совмещение законодательной, коммерческой, контрольной, надзорной функций), широкое распространение монополистических практик, в том числе в сфере информации – все эти факторы превратили Республику Беларуси в страну с высоким уровнем коррупции.

Белорусские власти нарушают основные принципы и рекомендации по борьбе с коррупцией не только национальных научных, аналитических организаций, но и международных структур, таких как Группа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО), ООН, ОЭСР, Всемирный банк и Transparency International.

Основные документы в данной сфере: «Конвенция ОЭСР по борьбе со взяточничеством»; «Руководящие принципы ОЭСР для многонациональных предприятий»; Стамбульский план действий по борьбе с коррупцией; «Двадцать принципов борьбы с коррупцией Совета Европы»; «Рекомендации Совета ОЭСР по борьбе с мошенничеством при проведении государственных закупок»; «Рекомендации Совета ОЭСР по прозрачности и честности лоббирования»; «Основные рекомендации по обеспечению честности и противодействию коррупции на предприятиях государственной собственности»; «Рекомендации Совета ОЭСР для акторов по развитию сотрудничества в сфере управления рисками коррупции»; «Конвенция по противодействию взяточничеству иностранных официальных лиц при совершении бизнес-транзакций»; «Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции»; «Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию»; «Рекомендации Совета Европы по кодексу поведения государственных служащих»; «Рекомендации Совета Европы по общим правилам борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний»; «Кодекс поведения государственных служащих от ГРЕКО».

В 2019 году Группа государств по борьбе с коррупцией  Совета Европы оценила выполнение Беларусью, как членом этой организации, рекомендаций по противодействию коррупции. В Докладе отмечается, что коррупция в нашей стране носит системный характер. Особенно опасна она в высоких эшелонах власти и в секторе государственных предприятий. Несмотря на принятие формальных документов по противодействию коррупции, острота этой проблемы не снижается. «Большие президентские полномочия подвергаются критике, потому что они не совместимы с принципами плюралистической демократии, верховенства права, защиты права человека…»

ГРЕКО справедливо отмечает, что президентские полномочия не только охватывают исполнительную власть на национальном и местном уровнях, но и вторгаются в полномочия законодательной и судебной ветвей власти, что при де-факто действующем иммунитете от контроля и ответственности являются опасным источником коррупционных практик.

Тот факт, что за последние восемь лет белорусские власти не приняли обязательные рекомендации организации, в которой состоит Республика Беларусь, ставит под сомнение официальные обязательства руководства страны по противодействию коррупции. Устойчивая неспособность руководства Беларуси поддержать заявления о борьбе с коррупцией практическими шагами в этом направлении привело к потере доверия бизнеса и общества к государственной политике, общественной апатии и росту издержек ведения коммерческой деятельности.

Нарушаются правовые и институциональные фундаменты борьбы с коррупцией: не обеспечена независимость судебной власти, прокуратуры и правоохранительных органов в целом; широка практика предоставления иммунитета от преследования за нарушение закона; ограничен доступ к информации о деятельности органов государственного управления; существенно ограничены возможности гражданского контроля в антикоррупционной деятельности; органы госуправления работают в режиме конфликта интересов (совмещение функции законодателя, регулятора, коммерсанта, финансиста, аудитора и контролера).

Международные и отечественные эксперты отмечают такие дефекты белорусской системы, как дефицит независимости Конституционного суда в плане назначения и увольнения судей, широкие права президента в плане наложения вето или выдаче согласия на возбуждение уголовных дел, в том числе по коррупционным делам государственных служащих. Сильнейшая централизация власти, деформация институтов местного самоуправления, закрытая, кулуарная система принятия решений и контроля за их исполнением.

Состояние коррупции в Беларуси

В декабре 2019 года, на одном из судебных заседаний по коррупционному делу в отношении должностных лиц органов государственного управления, а также представителей коммерческих структур в сфере медицинских и фармацевтических товаров представитель Генеральной прокуратуры Беларуси заявил, что в организациях, подчиненных Министерству здравоохранения, в течение 12 лет существовали коррупционные схемы: «коррупцией была пронизана вся вертикаль», взятки брали те, кто должен был пресекать такого рода преступления, а взяткодатели не опасались быть обличенными, передавали деньги как должное. Есть все основания утверждать, что аналогичная практика сложилась во всех секторах экономики.

Представители белорусского бизнеса, банковских кругов открыто заявляют, что в основе государственной экономики лежит коррупционная составляющая. В Беларуси государственный сектор – это 75–80% стоимости всех ресурсов и активов, 42–47% ВВП составляет бюджет органов государственного управления. Сектор государственных предприятий остается нереформированным, часто работающим в правом режиме, который дискриминирует представителей других форм собственности. Целый ряд громких коррупционных дел в сфере АПК, строительства, телекоммуникации, ЖКХ и машиностроения позволяет сделать вывод о том, что коррупция стала системным явлением в Беларуси. Она пронизала все секторы экономики.

С середины 90-х годов система государственного управления, обширный государственный сектор являются основным источником коррупционных практик. Данные Генпрокуратуры, КГБ, КГК, Следственного комитета убеждают, что масштабные «посадки» руководителей высокого уровня в Министерстве здравоохранения, Мингорисполкоме, Белкоопсоюзе, Минсельхозпроде – это вершина айсберга мощных коррупционных механизмов в системе госуправления. Сам айсберг – это номенклатурно-силовые и коммерческие связи, которые пронизывают всю экономику, снижая ее производительность, искажая систему стимулов и увеличивая транзакционные издержки честного предпринимательства.

В Беларуси активно работают механизмы экономики РОЗ (Распил – Откат – Занос). Ее архитекторы, реализаторы, бенефициары и контролеры проходят жесткий отбор и проверку. Случайных, не прошедших многочисленные круги проверок внутренней службой единообразия власти, особенно в ее высшем эшелоне, нет. В таком укладе власти арест и осуждение одного или даже нескольких человек из одного «куста» (министерства, ведомства, исполкома, бюджетной организации) при сохранении на свободе непосредственного их начальника – это не борьба с коррупцией, а ее имитация, с высокой степенью вероятности «отмазывание» от ответственности во имя сохранения в неприкосновенности всей старой системы и основных ее распорядителей и частей механизмов экономики РОЗ. Даже если министр, председатель исполкома, куратор уровня руководителя Совмина, Администрации президента или силовой структуры уволены, то вся старая система быстро восстанавливает кадровые потери из обоймы, близкой им по природе, духу и modus operandi.

В Беларуси установлен определенный баланс региональных, отраслевых и силовых кадровых группировок/кустов. Шкловские/могилевские, витебские, гродненские, брестские, аграрники, «красные директора»/промышленники, строители, банковское и силовое лобби – все они вплетены в тело «вертикали», сосуществуют в ней, паразитируют на ней и периодически сталкиваются лбами/интересами – во имя передела сфер влияния, увеличения своей доли общего пирога, увеличения точек влияния на Александра Лукашенко и его ближайший круг.

Приведем несколько типичных примеров коррупции из разных сфер и секторов. Правоохранительные органы вынесли обвинения по делу так называемого Минздравгейта для более чем ста должностных лиц и представителей бизнеса. Осужден на шесть лет бывший замминистра здравоохранения Валерий Шевчук. Несмотря на громкий общественный резонанс, большой ущерб для системы здравоохранения, механизмы и система функционирования здравоохранения в Беларуси принципиально не изменились.

Показательна ситуация с бывшим председателем Минского горисполкома Андреем Шорцем. После череды громких коррупционных скандалов, связанных с его непосредственными подчиненными, после осуждения на 14 лет бывшего начальника Главного управления потребительского рынка (ГУПР) Мингорисполкома Сергея Барисевича, а бывшего заместителя мэра Андрея Доморацкого на 12 лет за взятку в 2,5 тысячи долларов, Андрей Шорец не только не был привлечен к ответственности, но даже получил руководящую должность в одной из государственных коммерческих структур. Механизмы регулирования, управления, распоряжения и контроля над активами, операциями минских властей остались неизменными. Действия людей в погонах и мантиях в отношении бывших и настоящих руководителей Минска, начальников сложной системы распределения и канализации ресурсов и активов столицы являются косметическими и бутафорскими.

Коррупция встроена в действующую модель государственных инвестиционных и инновационных программ. Они сосредоточены не только в крупных городах, но реализуются и на районном уровне. Таким образом, коррупция неразрывно связана с деятельностью местных органов власти. Взяточничество бывшего руководителя Пуховичского райисполкома Сергея Ленковца, осуждение бывшего председателя Браславского райисполкома Владимира Драневского и его жены, характер преступлений, совершенных руководителями районов, указывают на типичность модели управления и встроенных в нее механизмов генерации коррупционной ренты. Отметим, что в коррупционные схемы местного уровня встраиваются руководители государственных структур национального уровня, которые участвуют в разных государственных программах. Например, по делу бывшего руководителя Пуховичского райисполкома проходил бывший руководитель Научно-практического центра Национальной академии наук по картофелеводству и плодоовощеводству Сергей Турко. Представители местных властей, злоупотребляя своими полномочиями, работая вне режима законодательного, гражданского контроля, являются источником коррупционных практик. Так, суд в отношении бывшего руководителя Браславского района установил такие нарушения закона, как взятки, завладение имуществом с использованием служебных полномочий, хищение, превышение власти, повлекшем ущерб в крупном размере гражданам, государственным и общественным интересам, мошенничество и отмывание денег. В среде предпринимательства такую концентрацию самых разных форм коррупции представить себе трудно.

После серии уголовных дел в деревообработке Комитет госконтроля возбудил шестнадцать дел в отношении экспортеров пиломатериалов в Европу за уклонение от уплаты налогов и невозврат из-за рубежа экспортной выручки. Данный сегмент рынка также жестко регулируется и контролируется такими государственными структурами, как Министерство лесного хозяйства, экспортно-производственное республиканское унитарное предприятие «Беллесэкспорт», государственные производственные лесохозяйственные объединения. Однако конфликт интересов в рамках системы управления сектором, распространение дискриминационных практик, закрытый порядок лоббирования интересов коммерческих структур на местном и национальном уровнях, вмешательство в ценообразование, дефицит открытой конкуренции и дефективность института частной собственности – все это создает коррупциогенную среду в каждом секторе экономики.

Правоохранительные органы регулярно идентифицируют системную коррупцию в самых разных секторах экономики. После системного провала по противодействию коррупции в сфере здравоохранения (дело «Минздравгейта» с десятками осужденных за взятки, откаты и мошенничество в сфере торговли медицинскими и фармацевтическими товарами) всплыла «сахарная мафия», о наличии которой проинформировали даже белорусские официальные СМИ и в которую оказались вовлеченными все сахарные заводы. Система многоуровневого контроля над деятельностью синдиката четырех государственных коммерческих структур со стороны Совета Министров, Министерства сельского хозяйства, концерна «Белгоспищепром», десятков контрольных органов при помощи многочисленных инструментов регулирования (лицензии, разрешения, аудит, владельческий надзор и т. д.) оказалась дефективной.

Уголовные дела в отношении высоких должностных лиц органов государственного управления, силовых и коммерческих структур в телекоммуникационном секторе, в частности против бывшего заместителя главы секретаря Совета безопасности, указывает на опасное сращивание силовых, правоохранительных, контрольных органов и коммерческих структур в рамках государственных закупок и заказа.

Многообразие форм коррупции, неспособность и нежелание власти нейтрализовать это социальное, экономическое и нравственное зло позволяют сделать вывод о доминации в Беларуси опасного схематоза со взятками, откатами, мошенничеством и даже мафиозными кланами. Он зиждется на сверхцентрализации политической власти в режиме тотального доминирования государственной собственности. Ему потворствует отсутствие механизма сдержек и противовесов при остром дефиците независимости судебной власти, а также при полной зависимости контрольных органов от исполнительной власти.

Издержки от широкого распространения коррупционных схем для Беларуси огромны. По консервативной оценке, основанной на глубоких интервью с бизнесменами, аудиторами, финансистами и руководителями предприятий, при ежегодном объеме государственных закупок, госзаказа в 7–8 млрд долларов сумма откатов/взяток составляет от 20 до 25%, или 2–2,5 млрд долларов. Доступ к этим деньгам имеет очень узкий круг людей, каждый из которых перед назначением на должность проходит полный контроль со стороны правоохранительных органов. Кандидатура будущего назначенца согласовывается лично с президентом. Речь идет о руководителях и заместителях республиканских и местных органов власти, концернов, государственных монополий, крупных государственных банков, силовых и контрольных структур, а также коммерческих структур, учрежденных или работающих в партнерстве с министерствами, ведомствами, концернами или исполкомами.

На вершине коррупционной пирамиды находится 5–7 тысяч человек, или менее 0,1% населения Беларуси. Они – самые крупные бенефициары созданной системы распределения денег через госзакупки, государственные инвестиционные программы. Они – выгодополучатели от сложившейся системы управления государственной собственностью, которая составляет до 80% всех ресурсов и активов страны.

Сравнительный анализ размера экономик, государственного сектора, торговых потоков, объема государственных инвестиционных программ позволяет оценить объем серой экономики в Беларуси: в 2019 году он составлял минимум 30% ВВП, или около 19 млрд долларов. За 2005–2019 годы среднегодовой объем серой экономики составил 12–15 млрд долларов. В эту сумму входят разные потоки товаров и услуг. Объем коррупционной ренты – 3–5 млрд долларов. Ее получателями являются в том числе и пять тысяч вышеупомянутых VIP-коррупционеров, а также еще около пяти тысяч представителей разных структур, организаций и институтов управления, распределения и контроля.

Третий существенный источник коррупции – государственные инвестиционные и инновационные программы. Это коммерческие проекты, через которые номенклатурно-силовые группировки в партнерстве с коммерческими структурами осваивают бюджетные ресурсы, а также получают прибыль от управления активами государственных коммерческих организаций. Данный источник коррупции ежегодно обеспечивает направление в частные руки, на зарубежные счета, в валютный кэш, недвижимость и другие активы около 1,5–2 млрд долларов. Получается, что теневики, организаторы и активные участники коррупционных схем ежегодно присваивают около  13–15% ВВП Беларуси. Совокупные ежегодные бюджетные расходы на финансирование здравоохранения и образования меньше, чем коррупционная рента, которую в Беларуси делят 15–20 тысяч человек.

Оценка состояния коррупции в Беларуси международными организациями

Целый ряд международных организаций разработал свои уникальные методики оценки состояния коррупции в разных странах. Приведем данные из трех авторитетных источников: Transparency International, Trace International в партнерстве с авторитетной американской организацией Rand Corporation, а также данные исследования Института Всемирного банка о качестве государственного управления.

Международная организация Transparency International более 20 лет анализирует восприятие коррупции в разных странах. В Индексе восприятия коррупции 2019 года Беларусь заняла 66-е место с показателем 45 баллов (100 баллов – самая некоррумпированная страна). В 2013 году у Беларуси было только 29 баллов и далекое 123-е место. По оценке Transparency International, Беларусь с начала 2010-х годов планомерно улучшает свое место в мире по восприятию коррупции. Мы заметно опередили Россию (137-е место, 28 баллов), Казахстан (113-е место, 34 балла) и Украину (126-е место, 30 баллов). Беларусь – лучшая по Индексу восприятия коррупции (ИВК) среди стран ЕАЭС. Лидером ИВК-2019 стала Дания (87 баллов). Следом идут Новая Зеландия (87), Финляндия (86), Сингапур (85), Швеция (85), Швейцария (85) и Норвегия (84). В скандинавских и англосаксонских странах культура уважения собственности подкрепляется мощными институтами демократии, независимости судебной власти и СМИ.

Более двух третей стран имеют значение индекса менее 50 баллов. Среднемировое значение составляет 43 балла. Оценка Беларуси несколько превышает среднемировую, но меньше 50 баллов. Регион «Западная Европа» воспринимается как самый некоррумпированный (66 баллов). В аутсайдерах – район африканской Сахары (32), а также Восточной Европы и Центральной Азии (35). В Беларуси восприятие коррупции медленно меняется в лучшую сторону, потому что, во-первых, регулярны, публичны уголовные дела и приговоры для государственных и частных коррупционеров. Во-вторых, формально приняты акты законодательства по контролю над государственными закупками, активами и ресурсами, то есть формально власти борются с коррупцией, что позитивно отражается на уровне общественного и экспертного восприятия этого зла.

Эксперты Transparency International указывают на порочный круг в отношениях между ограничениями свободы слова и гражданских свобод, с одной стороны, и динамикой коррупции – с другой. Чем меньше влияния имеют СМИ и НГО на органы госуправления, тем выше коррупция. В последние годы в регионе «Европа и Центральная Азия» отмечен рост авторитаризма, что повлекло за собой снижение эффективности антикоррупционных мер.

Борьба с коррупцией – это не только вопрос законов, силовых структур и судов. Чтобы минимизировать коррупцию, нужно радикально перестроить отношения между государством и обществом, государством и бизнесом. Ключевой элемент борьбы с коррупцией – размер государства, его функционал, объем перераспределяемых ресурсов и наличие конфликта интересов. Если в стране низкая культура уважения прав собственности, не работает принцип разделения властей, дефективна независимость судебной и законодательной власти, если политики и чиновники одновременно занимаются законотворчеством, госрегулированием, контролем и бизнесом, то госрасходы более 30% ВВП, госсобственность более 30% ВВП, в том числе при доминации в СМИ, финансовой сфере и инфраструктуре, гарантируют широкое распространение коррупционных практик.

Transparency International не указывает прямо на Большое государство как на основной источник коррупции, считая, что с ним можно справиться демократической системой гражданского, политического и информационного контроля. В докладе ни слова не сказано об экономической свободе как о ключевом факторе инклюзивного экономического роста и развития, минимизации государства как основного источника коррупционных практик.

Первая рекомендация по борьбе с коррупцией: «Правительства и бизнесы должны делать больше, чтобы поддерживать свободу слова, независимость СМИ, политический плюрализм, а также открытое вовлечение гражданского общества». Вторая рекомендация также очень формальна: «Правительства должны минимизировать регулирование СМИ, как традиционные, так и новые, а также создать атмосферу, чтобы журналисты работали без страха преследования и насилия». К сожалению, ни в одном докладе Transparency International не была сформулирована четкая рекомендация: полная приватизация всех СМИ, обеспечение доступа к информационному полю без лицензий и разрешений.

Третья рекомендация: «Гражданское общество и правительства должны продвигать законы, которые делают акцент на доступе к информации. Такой доступ помогает улучшить прозрачность и подотчетность при сокращении возможностей для коррупции».

Четвертая рекомендация: «Активисты и правительства должны воспользоваться ситуацией, созданной целями устойчивого развития ООН для адвокатирования и продвижения реформ на национальном и глобальном уровне». Это касается доступа к информации, защиты фундаментальных права и свобод граждан, поддержки лучших международных практик.

Ни в одной стране мира ООН со своими целями устойчивого развития не создавало феномен экономического чуда. Международные бюрократы делают ставку на честное, всезнающее, добродетельное, справедливое и бескорыстное правительство, то есть на распорядителей чужого. Они-де должны принять цели устойчивого развития ООН и добровольно отказаться от своей монопольной, часто сверхцентрализованной власти, стабильных источников обогащения, инструментов дискриминации политических и коммерческих конкурентов. Как показал пример Украины, Мексики, Бразилии, Туниса, такой подход к борьбе с коррупцией – опасная утопия.

Динамика стран по Индексу* восприятия коррупции, 2012 – 2019 гг.

Место в CPI-2019	Страна	2019	2018	2017	2016	2015	2014	2013	2012
1	Дания	87	88	88	90	91	92	91	90
1	Новая Зеландия	87	87	89	90	91	91	91	90
3	Финляндия	86	85	85	89	90	89	89	90
4	Швейцария	85	85	85	86	86	86	85	86
4	Сингапур	85	85	84	84	85	84	86	87
4	Швеция	85	85	84	88	89	87	89	88
7	Норвегия	84	84	85	85	88	86	86	85
8	Нидерланды	82	82	82	83	84	83	83	84
9	Люксембург	80	81	82	81	85	82	80	80
9	Германия	80	80	81	81	81	79	78	79
12	Канада	77	81	82	82	83	81	81	84
12	Великобритания	77	80	82	81	81	78	76	74
16	Гонконг	76	76	77	77	75	74	75	77
18	Ирландия	74	73	74	73	75	74	72	69
18	Эстония	74	73	71	70	70	69	68	64
23	США	69	71	75	74	76	74	73	73
23	Франция	69	72	70	69	70	69	71	71
26	Чили	67	67	67	66	70	73	71	72
35	Литва	60	59	59	59	59	58	57	54
41	Польша	58	60	60	62	63	61	60	58
44	Латвия	56	58	58	57	56	55	53	49
44	Чехия	56	59	57	55	56	51	48	49
44	Грузия	56	58	56	57	52	52	49	52
51	Италия	53	52	50	47	44	43	43	42
66	Беларусь	45	44	44	40	32	31	29	31
74	Болгария	43	42	43	41	41	43	41	41
77	Армения	42	35	35	33	35	37	36	34
80	Китай	41	39	41	40	37	36	40	39
113	Казахстан	34	31	31	29	28	29	26	28
120	Молдова	32	33	31	30	33	35	35	36
126	Азербайджан	30	25	31	30	29	29	28	27
126	Украина	30	32	30	29	27	26	25	26
126	Кыргызстан	30	29	29	28	28	27	24	24
137	Россия	28	28	29	29	29	27	28	28

* Значение Индекса по шкале от «0» – максимальная коррупция до «100» – отсутствие коррупции.Источник: Corruption Perception Index 2019. Transparency International. February 2020https://www.transparency.org/en/cpi/2019/press-and-downloads

Свою оценку коррупционных рисков разработала международная ассоциация Trace International в партнерстве с авторитетной американской организацией Rand Corporation. Первый индекс оценки коррупционных рисков для бизнеса TRACE Bribery Risk Matrix «Оценка риска взяточничества в бизнесе» (Business Bribery Risk Assessment) был представлен в 2014 году. Данная методология направлена на оценку рисков от коррупционных связей с органами госуправления. Индекс TRACE учитывает разные аспекты коррупции. Риски объединены в четыре группы: возможность (контакты и правительством, ожидания уплаты взяток, регуляторное бремя); сдерживание (общественное осуждение, действия правительства против взяточничества); прозрачность (открытость, прозрачность регуляторной деятельности правительства, прозрачность и честность государственного сектора); надзор (способность гражданского общества осуществлять надзор над правительством, свобода прессы, вовлечение человеческого капитала и гражданского общества).

В 2014 году по уровню коррупционных рисков для бизнеса Беларусь заняла 74-е место среди 197 стран. По шкале от «0» до «100» («0» – отсутствие коррупционных рисков, «100» – самые высокие коррупционные риски, самые коррумпированные связи между бизнесом и властью) наша страна получила 52 балла. В Индексе 2019 года Беларусь откатилась на 108-е место с показателем 55 баллов. Среднемировой показатель составил 51 балл, в Европе – 32 балла, Африке – 64 балла. В группу государств с наименьшими рисками для коррупции входит 21 страна, с низкими рисками – 31, с умеренными рисками – 86, с высокими – 49, с самыми высокими – 13 стран.

По фактору «Возможность» Беларусь имеет 47 баллов, по фактору «Сдерживание» – 45, по фактору «Прозрачность» – 59, по фактору «Надзор» – 72 балла. Мировыми лидерами по честности отношений между бизнесом и властью являются Новая Зеландия, Норвегия, Дания, Швеция, Финляндия, Великобритания, Нидерланды, Канада, Германия и Гонконг. Эти страны должны стать институциональными ориентирами для Беларуси. Они создали самые качественные институты противодействия коррупции, основанные на полноценном партнерстве гражданского общества, государства, бизнеса и СМИ.

Рейтинг коррупционных рисков (TRACE Bribery Risk Matrix) 2019

Место	Страна	Оценка риска («0» – нет риска коррупции, «100» – максимальный риск	Возможность	Сдерживание	Прозрачность	Надзор
1	Новая Зеландия	4	1	11	1	8
2	Норвегия	7	13	8	1	1
3	Дания	7	9	1	16	1
4	Швеция	8	13	11	1	6
5	Финляндия	9	15	9	5	4
6	Великобритания	11	15	14	4	10
7	Нидерланды	12	17	8	5	10
8	Канада	14	22	13	6	7
9	Германия	15	21	13	11	8
10	Гонконг	16	6	14	11	38
12	Сингапур	17	7	6	12	47
14	Эстония	18	23	16	16	11
15	США	18	26	22	7	11
18	Швейцария	18	23	11	24	8
19	Франция	21	30	22	8	19
21	Ирландия	22	24	21	25	17
23	Южная Корея	24	25	27	20	24
24	Литва	25	35	26	21	9
25	Япония	25	27	24	30	18
27	Грузия	26	16	37	31	31
31	Чили	31	42	27	22	25
34	Чехия	34	47	24	32	19
35	Италия	34	48	37	19	22
40	Польша	37	48	35	32	26
42	Латвия	38	48	23	53	16
62	Греция	44	58	44	37	24
74	Армения	47	40	53	59	43
79	Азербайджан	48	41	43	44	67
100	Бразилия	53	74	55	34	31
101	Аргентина	53	77	49	38	26
108	Беларусь	55	47	45	59	72
110	Россия	55	57	54	52	57
117	Молдова	56	67	48	52	45
122	Украина	57	74	54	50	36
123	Турция	57	53	51	55	71
126	Казахстан	58	58	50	52	68
132	Кыргызстан	59	71	59	53	42
134	Китай	59	47	56	59	80
181	Узбекистан	73	69	66	76	79

Источник: Ассоциация Trace International, аналитический центр Rand Corporation.https://info.traceinternational.org/2019-trace-matrix

Ученые Института Всемирного банка Даниэль Кауфманн, Аарт Краай и Массимо Маструцци разработали методику оценки качества государственного управления, и она считается одной из самых качественных и всеохватывающих. Исходные данные и информацию (более ста показателей) ученые берут из 31 источника, в том числе из всемирного опроса Гэллапа, опросов бизнеса, Economist Intelligence Unit, Global Integrity, Freedom House, ЕБРР и др. В основу Индекса качества госуправления положены субъективные взгляды и оценки граждан, предпринимателей, экспертов частного сектора, госуправления и негосударственных общественных организаций. Эксперты оценивают, как избираются правительства, как происходит мониторинг их деятельности, как меняется власть, насколько способны правительства формулировать и реализовывать эффективную политику, каков уровень уважения граждан и государства к институтам, которые проводят экономическую и социальную политику.

Более ста показателей объединены в шесть групп:1) участие граждан в управлении государством, подотчетность правительства (участие граждан в выборах, свобода слова и собраний);2) политическая стабильность (вероятность неконституционного захвата власти, проявления насилия, терроризма);3) эффективность правительства (качество государственных услуг, независимость органов госуправления от политического давления, качество формулирования и реализации экономической и социальной политики);4) качество государственного регулирования (качество законодательных актов по развитию частного сектора, уважение гражданами и государством институтов социально-экономического управления);5) верховенство права (восприятие качества системы принуждения к исполнению контрактов, соблюдения прав собственности, услуги полиции, судов, вероятности совершения преступлений и применения насилия);6) контроль над коррупцией (восприятие «захвата» власти частными интересами).

Постсоветские страны демонстрируют низкое качество государственного управления по всем факторам. Интерпретация результатов осуществляется следующим способом. Каждая страна по всем шести факторам оценивается по шкале от минус 2,5 до плюс 2,5 (максимально высокое качество). Процентный рейтинг, например 10%, означает, что по данному фактору госуправления страна лучше только 10% других стран.

Качественное государственное управление демонстрируют страны ОЭСР. У них средний показатель приближается к +1,5 и превышает 90%. Многие переходные страны декларируют приверженность скандинавской модели развития. Отметим, что эти страны демонстрируют самый высокий уровень качества госуправления. Например, Швеция по фактору «участие граждан в управлении государством» в последние десять лет устойчиво имеет более 1,6 балла, один из лучших показателей в мире, по фактору «эффективность государства» – 1,8 (96%), «качество государственного регулирования» – 1,8 (97%), «контроль над коррупцией» – 2,25 балла (98,6%).

Чтобы на практике реализовывать скандинавскую модель социально-экономического развития, которая предполагает эффективное противодействие коррупции, необходимо сначала добиться такого же качества государственного управления, то есть полноценного партнерства государства, бизнеса и общества в выработке механизмов полноценной политической конкуренции и гражданского контроля.

За последние 10–15 лет Беларусь демонстрирует незначительное улучшение качества государственного управления. По фактору «эффективность правительства» в 2008 году Беларусь имела 1,11 балла, в 2018-м  – минус 0,3, по качеству государственного регулирования – минус 1,24 и минус 0,66 соответственно, по контролю над коррупцией – минус 0,63 и минус 0,19 балла. Получается, что ни по одному фактору Беларусь даже не вошла в группу 50% лучших стран мира, то есть остается страной с высокими коррупционными рисками. Эти риски усиливаются сверхконцентрацией политической и экономической власти, острым дефицитом демократических институтов, нарушением базовых принципов функционирования правового государства.

Качество институтов государственного управления, 2008 и 2018 гг.

Страна	Голос и подотчетность		Политическая стабильность и отсутствие насилия		Эффективность правительства		Качество госрегулирования		Верховенство права		Контроль над коррупцией
	2008	2018	2008	2018	2008	2018	2008	2018	2008	2018	2008	2018
Германия	1,34	1,42	0,95	0,60	1,52	1,62	1,49	1,75	1,75	1,63	1,76	1,95
Швеция	1,52	1,61	1,13	1,13	1,96	1,83	1,64	1,8	1,93	1,90	2,23	2,14
Ирландия	1,42	1,32	1,19	1,03	1,50	1,42	1,91	1,60	1,72	1,46	1,75	1,55
Сингапур	-0,33	-0,06	1,35	1,51	2,44	2,23	1,87	2,13	1,61	1,84	2,25	2,17
Южная Корея	0,66	0,80	0,42	0,54	1,05	1,18	0,73	1,09	0,88	1,24	0,47	0,60
Польша	0,95	0,72	0,91	0,55	0,47	0,66	0,83	0,88	0,55	0,43	0,46	0,64
Беларусь	-1,59	-1,35	0,52	0,35	-1,11	-0,30	-1,24	-0,66	-1,06	-0,83	-0,63	-0,19
Казахстан	-1,09	-1,17	0,62	0,00	-0,46	0,02	-0,34	0,14	-0,82	-0,43	-0,98	-0,50
Россия	-0,87	-1,06	-0,75	-0,50	-0,36	-0,06	-0,39	-0,54	-0,96	-0,82	-1,11	-0,85
Украина	0,09	-0,01	0,04	-1,83	-0,72	-0,42	-0,53	-0,22	-0,68	-0,72	-0,84	-0,87
Узбекистан	-2,1	-1,62	-1,21	-0,28	-0,87	-0,55	-1,37	-1,1	-1,17	-1,07	-1,06	-1,07
Молдова	-0,31	-0,11	-0,27	-0,35	-0,77	-0,47	-0,18	-0,05	-0,43	-0,41	-0,63	-0,73
Чили	1,01	1,05	0,43	0,43	1,17	1,08	1,52	1,34	1,31	1,12	1,38	1,01
Аргентина	0,36	0,57	-0,09	0,02	-0,15	0,03	-0,74	-0,24	-0,68	-0,24	-0,44	-0,08
Китай	-1,70	-1,45	-0,49	-0,26	0,15	0,48	-0,15	-0,14	-0,42	-0,20	-0,52	-0,27
Тунис	-1,35	0,21	0,10	-0,90	0,31	-0,11	0,06	-0,41	0,07	0,04	-0,30	-0,05

Источник: World Governance Indicators http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home

II. Рекомендации по противодействию коррупции в Беларуси

В основу стратегии ликвидации коррупции в Беларуси должна быть положена глубокая политическая, институциональная и административно-правовая реформа, проводимая синхронно с резким сокращением размера и присутствия государства в экономике, то есть во всех сферах производства товаров и услуг. Обязательным условием успеха антикоррупционной политики является ее инклюзивность, проведение на принципах реального партнерства государства, бизнеса и власти.

1. Демократизация, соблюдение принципов правового государства

• Проведение конституционной реформы, направленной на восстановление принципов разделения властей, политической конкуренции, сдержек и противовесов, полноценного партнерства государства и гражданского общества в управлении страной, а также децентрализации власти путем перераспределения полномочий в пользу местных органов власти.

• Создание правовых условий для проведения в Беларуси свободных, демократических выборов по стандартам ОБСЕ и Совета Европы.

• Восстановление институтов, гарантирующих свободу слова, выход правительства из состава учредителей СМИ.

• Ликвидация барьеров для полноценного функционирования общественных организаций по стандартам ООН и Совета Европы.

• Восстановление независимости судебной системы, создание профессиональной, качественной системы подготовки судей для разных судов, обеспечения материальной базы их деятельности.

• Приятие Стратегии антикоррупционной деятельности Республики Беларусь как базового закона о принципах, механизмах и инструментах деятельности органов госуправления по противодействию коррупции.

• Создание Антикоррупционного суда с особыми полномочиями для рассмотрения уголовных дел, связанных с решениями, действиями должностных лиц органов государственного управления по управлению государственными ресурсами, активами и деньгами.

• Деполитизация, деидеологизация правоохранительных и контрольных органов, ликвидация механизмов давления на них со стороны исполнительной власти.

• Восстановление парламентского контроля, контроля со стороны местных представительных органов власти над деятельностью исполнительной власти.

• Ликвидация Комитета государственного контроля, создание Счетной палаты исключительно с целью надзора, контроля и аудита деятельности органов государственного управления, государственных программ, государственных закупок. Обеспечение полноценного парламентского и гражданского контроля над деятельностью Счетной палаты.

• Реализация в полном объеме ратифицированной Беларусью Конвенции ООН против коррупции, выполнение рекомендаций Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО), а также других обязательств Республики Беларусь в рамках международных договоров по вопросам противодействия коррупции.

• Включение в белорусское законодательство норм, требований следующих международных документов: «Конвенции ОЭСР о борьбе с подкупом иностранными государственными должностными лицами при осуществлении международных деловых операций»; «Рекомендации о взяточничестве и экспортном кредитовании ОЭСР»; «Рекомендации ОЭСР по противодействию коррупции при проведении тендеров, конкурсов и осуществлении государственных закупок»; «Рекомендации по реализации принципов прозрачности и честности в лоббировании коммерческих интересов»; «Рекомендации по противодействию коррупции при управлении государственными предприятиями».

• Введение предельного срока пребывания на должности президента одного лица – не более двух сроков, премьер-министра – не более пяти лет, министра – не более пяти лет, главы облисполкома и Минского горисполкома – не более пяти лет.

• Внесение изменений в акты законодательства для обеспечения выборности судей, определение временных параметров пребывания судей на должности. Проведение монетизации социальных услуг судьям и прокурорам, то есть повышение доходов до уровня, позволяющего на рыночных условиях приобретать жилье, медицинскую страховку.

• Введение института Омбудсмена по противодействию коррупции. Данный институт должен обладать высоким уровнем независимости, возможностью участия гражданского общества в работе офисе Омбудсмена, полномочиями координации деятельности разных органов власти по реализации антикоррупционных мероприятий, полномочиями по разработке и принятию механизма текущей оценки имплементации секторальных антикоррупционных программ, а также планов местных и национальной органов власти.

2. Реформирование системы государственного управления и регулирования

• Ликвидация встроенного в систему органов государственного управления конфликта интересов.

• Ликвидация практик, отмена правовых актов, которые дискриминируют субъектов негосударственной формы собственности, ограничивают свободу конкуренции, а также предоставляют иммунитет отдельным субъектам хозяйствования от выполнения финансовых обязательств перед государством или другими коммерческими субъектами.

• Обеспечение полной прозрачности системы распределения государственных ресурсов, активов и финансов посредством активации парламентского и гражданского контроля.

• Введение обязательного требования проведения антикоррупционной экспертизы и оценки проектов указов, постановлений, законов и других нормативных актов.

• Предоставление всеми структурами государственной власти на своих сайтах в открытом доступе ежегодного постатейного отчета о доходах и расходах. Данные отчеты должны содержать оценку выполнения бюджетных целей. Все министерства обязаны проходить ежегодный аудит. Результаты аудита должны быть опубликованы на сайтах министерств в открытом доступе.

• Обеспечение полной прозрачности финансовых потоков всех органов государственного управления и предприятий с долей государства более 50%. Введение нормы их обязательного аудита с публикацией результатов на сайтах этих органов в течение месяца после завершения проверки.

• Реализация права общественного контроля всех контрактов и договоров органов государственного управления с государственными или частными предприятиями. Для этого информация о данных договорах, не являющаяся государственной тайной, должна быть доступной на сайтах соответствующих органов государственного управления.

• Ликвидация идеологической вертикали власти, оптимизация численного состава органов государственного управления в соответствии с существенным сокращением их функций и полномочий.

• Отнесение к перечню коррупционных преступлений незаконное обогащение государственных служащих, членов представительных, законодательных и судебных органов. Основанием для привлечения к уголовной ответственности за незаконное обогащение с конфискацией незаконно нажитого имущества должно служить увеличение активов должностного лица, превышающего его законные доходы.

• Введение требования ежегодного декларирования всех доходов и имущества ближайших родственников государственных служащих, занимающих руководящие посты в органах государственного управления, контроля, а также представительных, правоохранительных органах.

• Принятие порядка проведения периодических проверок руководителей в органах государственного управления на детекторе лжи; ревизия порядка применения правовой нормы «утеря доверия».

• Принятие кодексов поведения публичных должностных лиц, которые должны содержать комплекс антикоррупционных мер, направленных на поощрение честности и ответственности государственных служащих, а также лиц, управляющих государственными ресурсами и активами.

• Введение запрета для всех государственных служащих на совмещение административной деятельности в рамках органов госуправления с коммерческой деятельностью.

• Ужесточение уголовной ответственности государственных служащих за давление на суд и прокуратуру, контрольные органы, а также за злоупотребление властью и мошенничество при распределении бюджетных ресурсов. Введение запрета на трудоустройство в органах государственного управления на 10 лет в случае установления в установленном законом порядке участия в коррупционных сделках, за грубое нарушение использования государственных средств, злоупотребление служебным положением, нанесение ущерба стране.

• Четкое регламентирование бесплатного использования государственными служащими, в том числе высшими должностными лицами, государственных активов, имущества и недвижимости.

• Ликвидация практики бесплатного пользования государственными служащими и политиками автомобилями, переход в режим приобретения транспортных услуг органами государственного управления методом аутсорсинга в пользу частных компаний.

• Введение запрета для всех представителей местных и республиканских органов власти, государственных служащих принимать подарки дороже 50 долларов, получать скидки, бонусы и другие формы привилегированного доступа к товарам.

• Обязательная публикация в открытом доступе на сайтах соответствующих органов госуправления стенограмм заседаний всех органов государственной власти, встреч с избирателями, проведения тендеров и аукционов по госзакупкам.

• Принятие механизма отслеживания конфликтов интересов в органах государственного управления и бизнесах, которые используют бюджетные ресурсы или управляют государственными активами и имуществом.

• Закрепление на законодательном уровне права каждого гражданина беспрепятственно и бесплатно получать доступ к информации, касающейся деятельности органов государственного управления.

* Введение законодательных требований к сайтам всех органов государственного управления. На них в обязательном порядке должна содержаться следующая информация:– детальный бюджет с постатейным описанием доходов и расходов;– аудиторское заключение по итогам финансового года с оценкой достижения количественных и качественных целевых показателей;– штатное расписание с указанием фамилии, имени, отчества всех государственных служащих, их доходов и даты получения вознаграждения;– стенограммы заседаний данного органа власти;– проекты документов, подготовленных каждым государственным служащим;– акты законодательства, регулирующие деятельность данного органа государственной власти;– история обращений граждан и результат решения их проблем;– карта контроля над выполнением госслужащими поручений, форум;– четкое указание времени (не реже одного раза в неделю), когда каждый государственный служащий находится в доступе для общения с гражданами через разные коммуникационные площадки.

* Принятие адекватных механизмов защиты тех государственных служащих, которые заявляют о фактах, случаях коррупции в органах государственной власти; создание атмосферы поощрения и одобрения такой практики среди населения.

3. Место, функции и задачи государства в экономике, ее декриминализация

• Введение запрета на предоставление прямой бюджетной поддержки коммерческим организациям вне зависимости от формы собственности.

• Сокращение лицензируемых видов деятельности до перечня тех видов, которые могут стать прямым и непосредственным источником угрозы жизни и здоровью человека.

• Приватизация большинства средств массовой информации, в том числе электронных. Приватизация или ликвидация печатных СМИ, учредителями которых являются местные органы власти. Запрет для органов государственного управления создавать новые СМИ. Передача пакетов акций в государственных республиканских СМИ в управление Министерства по управлению государственным имуществом и приватизации. При приватизации телевизионных каналов запрещается продажа иностранным государственным компаниям. Одна компания не имеет права совершать приватизационные сделки, которые обеспечивают ей более 25% рынка телевизионных услуг.

• Ликвидация практики нормирования поступлений в бюджет от штрафов, конфискации и национализации.

• Ликвидация практики доведения до коммерческих организаций целевых показателей производства, инвестирования, торговли и т. д.

• Создание технических условий для перевода административных процедур в электронный формат (получение разрешений, лицензий, справок и т. д.), полноценное развитие электронного правительства (e-government).

• Утверждение порядка проведения всех аукционов, тендеров и торгов с обязательной их трансляцией в режиме онлайн. Предоставление полной информации о коммерческих структурах, которые выигрывают тендеры/аукционы, торги по осуществлению государственных закупок или размещению государственного заказа, а также отчетов о выполнении победителей аукционов, тендеров или торгов своих обязательств перед государством.

• Приведение бухгалтерского учета Беларуси в соответствие с требованиями международного антикоррупционного законодательства в этой сфере.

• Запрет заключения под стражу подозреваемых в нарушении экономического законодательства руководителей и собственников коммерческих организаций до вынесения судебного приговора.

• Введение в Уголовный кодекс определения термина «доход, полученный преступным путем».

• Сокращение предельной ставки штрафа на юридических лиц с 200 базовых до 20 базовых величин для субъектов малого и среднего предпринимательства, а штрафов на граждан и индивидуальных предпринимателей – до уровня, не превышающего 1/3 его среднемесячного заработка (дохода).

• Установление на законодательном уровне четкого, однозначно трактуемого значения терминов для применения органами госуправления при осуществлении контрольной (надзорной) деятельности: «обоснованность затрат», «обоснованность повышения цен», «виновные, умышленные действия», «непринятие необходимых мер по надлежащей организации деятельности», «вред государственным или общественным интересам, а также законным интересам граждан».

• Повышение пороговых значений  для привлечения к уголовной ответственности по ст. 231 (уклонение от уплаты таможенных платежей) – 4000 базовых величин для крупного размера, ст. 243 (уклонение от уплаты сумм налогов, сборов) УК – 2500 базовых величин для крупного размера и 5000 базовых величин для особо крупного размера; исключение из санкций ст. 231 и 243 наказания в виде лишения свободы.

• Введение в Уголовный кодекс института уголовного проступка с применением его в том числе в отношении подпадающих под УК правонарушений в экономической сфере.

• Исключение из КоАП п. 4 ст. 12.17 «Нарушение правил торговли и оказания услуг населению» или законодательное определение термина «не соответствующих действительности документов» при применении п. 4 ст. 12.17 КоАП, исключив возможность применения конфискации имущества по данной статье у добросовестных приобретателей.

• Смягчение санкций п. 3 ст.11.4 КоАП (операции с драгоценными металлами и камнями): штрафа в размере от 5 до 50 базовых величин.

• Проведение амнистии капитала.

• Проведение амнистии осужденных за совершение экономических преступлений.

• Принятие нормативного правового акта об обязательной приватизации убыточных малых и средних государственных коммерческих организаций в сфере розничной торговли, бытовых услуг, легкой промышленности, деревообрабатывающей промышленности, производства резиновых и пластмассовых изделий, строительных материалов.

• Законодательное закрепление обязанности арендодателя ограниченным закрытым перечнем условий для отказа и установленного порядка его обоснования по отчуждению субъекту хозяйствования (по его заявлению), арендуемого им более трех лет недвижимого имущества, находящегося в госсобственности и в собственности ОАО, 50% и более акций которых находится в государственной собственности, а также установление ответственности должностных лиц за необоснованный отказ либо непринятие решения об отчуждении соответствующего имущества.

• Обеспечение на открытой конкурсной основе передачи в доверительное управление частным субъектам хозяйствования низкорентабельных и убыточных предприятий как имущественных комплексов.

• Принятие акта законодательства, определяющего понятие «рейдерство», а также описывающего инструменты и механизмы противодействия ему.

* Принятие на законодательном уровне «смирительной рубашки» для государства со следующими параметрами:– инфляция –  +/-2%, обеспечение конкуренции денег, в том числе типа биткоина;– дефицит бюджета – 0%;– размер госрасходов – не более 25% ВВП;– размер госдолга – не более 20% ВВП, с выходом на 0%;– объем ресурсов, активов, имущества государства – не более 15% от объема всех ресурсов и активов страны;– режим внешней торговли – нулевая или плоская таможенная пошлина до 3%;– доля государства в активах в финансовой сфере, розничной торговле, СМИ, бытовых услугах – 0%;– конкуренция товарных стандартов, на рынке образовательных и медицинских услуг;– запрет органам государственной власти заниматься коммерческой деятельностью путем учреждения коммерческих предприятий;– переход на международные стандарты корпоративного управления коммерческих организаций государственной формы собственности, а также с долей государства в коммерческих организациях.

Начато широкое общественное обсуждение «Антикоррупционной платформы Республики Беларусь 2020». Свои замечания, предложения вы можете присылать по адресу: ucpb@ucpb.org